quinta-feira, 25 de julho de 2013

ESTABELECIMENTO DE COIMAS PELAS ASSEMBLEIAS REGIONAIS. INCONSTITUCIONALIDADE QUANDO ULTRAPASSEM LIMITES DO RGCO

DR 25 de Julho



Tribunal Constitucional


Pronuncia-se pela inconstitucionalidade do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 7/2013 (regime jurídico aplicável às novas substâncias psicoativas), na parte em que estabelece a moldura contraordenacional aplicável às pessoas coletivas, estabelecimentos privados, sociedades, ainda que irregularmente constituídas, ou associações sem personalidade jurídica, pelas infrações ao disposto nos artigos 3.º, 4.º e 7.º do mesmo Decreto.




Processo n.o 481/13

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I — Relatório

O pedido

1 O Representante da República para a Região Autónoma dos Açores requereu, nos termos do n.o 2 do ar- tigo 278.o da Constituição da República Portuguesa (CRP), e dos artigos 57.o e seguintes da Lei de Organização, Fun- cionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), ao Tribunal Constitucional a apreciação da conformidade com a CRP da norma constante da parte final do n.o 1 do tigo 10.o do Decreto n.o 7/2013 da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, mais precisamente, do segmento que fixa os limites mínimo e máximo das coimas a aplicar às pessoas coletivas (ou equiparadas).

2 — De acordo com o entendimento expresso no requerimento, a norma constante do n.o 1 do artigo 10.o do Decreto n.o 7/2013, na parte em que fixa uma moldura contraordenacional da coima aplicável às pessoas coletivas com um limite máximo de € 250.000,00, é inconstitucional, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de “regime geral de punição [...] dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo” (alínea d) do n.o 1 do artigo 165.o da CRP), na medida em que o valor previsto de € 250.000,00 é mais de cinco vezes superior ao valor presentemente fixado para o mesmo efeito pelo Decreto-Lei n.o 433/82, de 27 de outubro, que contém o atual “regime geral do ilícito de mera ordenação social” e que, no n.o 2 do seu artigo 17.o, aponta como valor de referência máximo € 44.891,82.

Lembrando que, em matéria de regime geral das contraordenações, o Tribunal Constitucional tem entendido que constitui competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social o qual inclui a fixação dos limites das coimas, pelo que o Governo não pode sem autorização legislativa definir coimas com valor superior aos limites máximos fixados pelo regime geral do ilícito de mera ordenação social, sob pena de violar a reserva da Assembleia da República e incorrer em inconstitucionalidade orgânica, sustenta a validade desta jurisprudência também para as relações entre a Assembleia da República e as Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira. Nesta conformidade, conclui que, ao definir limites máximos das coimas aplicáveis às pessoas coletivas em montante cinco vezes superior ao fixado no regime geral, a Assembleia Legislativa açoriana extravasa a sua competência normativa específica — definida pela alínea q) do n.o 1 do artigo 227.o da CRP — e invade (sem previamente se munir de uma autorização legislativa, ao abrigo da alínea b) do n.o 1 e dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 227.o) a competência reservada aos órgãos de soberania. 


O requerimento também considera que à inconstitucio- nalidade orgânica apontada à norma constante da parte final do artigo 10.o, n.o 1, do Decreto n.o 7/2013 se soma uma inconstitucionalidade material por violação dos princípios conjugados da igualdade (artigo 13.o da CRP) e da proporcionalidade (artigo 2.º da CRP). O argumento, neste caso, passa pela falta de fundamento justificador de um tratamento tão diferenciado relativo às infrações com grau de censurabilidade bastante próximo ocorridas na Região Autónoma dos Açores face às ocorridas no Continente ou na Região Autónoma da Madeira.

Por fim, considera o requerimento que, uma vez que o limite máximo contraordenacional não deverá ser superior a aproximadamente € 44.000,00, a fixação do limite mínimo em € 30.000,00 não permite graduar corretamente a medida das coimas concretas face aos diferentes elementos que deverão ser tidos em conta nos termos do artigo 18.o, n.o 1, do Decreto-Lei n.o 433/82, de 27 de outubro. Nessa medida, o problema em causa estaria próximo do problema das denominadas “penas tendencialmente fixas” que seriam inconstitucionais por violação dos princípios da culpa, da igualdade e da proporcionalidade.

[...]

C — Análise da questão da inconstitucionalidade orgânica da moldura contraordenacional
da coima aplicável às pessoas colectivas

Considerações gerais

12 — O requerente suscita a questão da inconstitucio- nalidade do n.o 1 do artigo 10.o do Decreto n.o 7/2013, «na parte em que fixa o limite máximo da coima aplicável às pessoas coletivas em 250.000,00 Euros», por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de «regime geral de punição [...] dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo» (artigo 165.o, n.o 1, alínea d), da CRP).

Assim, o problema colocado pelo requerimento redunda no facto de o limite superior da moldura contraordenacional prevista no preceito em causa para as pessoas coletivas ser superior ao limite máximo previsto no regime geral do ilícito de mera ordenação social, aprovado pelo Decreto- -Lei n.o 433/82, de 27 de outubro, no seu artigo 17.o, n.o 2 — que é de € 44.891,82.

13 — O requerente não questiona a competência, constitucionalmente atribuída, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores de definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções. Nesse do- mínio, entende o requerente que «o Decreto n.o 7/2013, emanado ao abrigo da alínea a) do n.o 1 do artigo 227.o da Constituição, cumpre globalmente os três parâmetros da competência legislativa regional aí estabelecidos (assim como no n.o 4 do artigo 112.o): âmbito regional; enunciação estatutária da matéria; ausência de reserva de competência dos órgãos de soberania».

14 — Independentemente dessa questão, o artigo 227.o, n.o 1, alínea q), da CRP prevê o domínio competencial específico das Assembleias Legislativas das Regiões Autó- nomas para «definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 165.o» — cf. também o artigo 232.o, n.o 1, da CRP (cf. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.a edição, 2010, p. 679). O regime sancionatório contido no Decreto n.o 7/2013 institui um regime contraordenacional especial, inserindo-se no exercício dessa competência.

O Tribunal Constitucional já reconheceu, no quadro constitucional saído da revisão constitucional de 2004, através do Acórdão n.o 397/2012 (disponível, tal como todos os acórdãos do Tribunal Constitucional citados no texto, in www.tribunalconstitucional.pt), «ao legislador regional, no exercício da sua autonomia político-administrativa, e estando-lhe vedada a definição da política criminal através da criação de tipos penais, a possibilidade de promover, através da intervenção no plano contraordenacional, a contramotivação de condutas que apresentem tal perigosidade, designadamente no desenvolvimento de políticas regionais de promoção e tutela da saúde pública».

O domínio competencial específico das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (artigo 227.o, n.o 1, alínea q) da CRP) e a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 165.o, n.o 1, alínea d) da CRP).

15 — O problema em análise colocado no requerimento não é o exercício da competência de definição do ilícito de mera ordenação social em si, mas o respeito pelos limites constitucionais desse exercício. Ora, como primeiro e principal limite resulta do artigo 227.o, n.o 1, alínea q) da CRP que o poder da Assembleia Legislativa de definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções se encontra limitado pelo «disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 165.º». 

O artigo 165.o, n.o 1, alínea d), integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República o «regime geral de punição [...] dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo». Esta matéria foi integrada na referida reserva (no então artigo 168.º) através da revisão constitucional de 1982, operada pela Lei Constitucional n.o 1/82, de 30 de setembro. Do refe- rido preceito resulta que a matéria em causa deverá ser regulada por lei da Assembleia da República ou, após lei de autorização legislativa, por decreto-lei do Governo ou decreto legislativo regional de assembleia legislativa de região autónoma (cf. artigos 165.o, n.o 1, alínea d), 198.o, n.o 1, alínea b), e 227.o, n.o 1, alínea b) da CRP).

A autonomia legislativa das Regiões Autónomas encontra-se limitada pelas reservas de competência dos órgãos de soberania. Em caso algum poderia a região autónoma legislar sobre matéria incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República — neste caso, pelo artigo 165.º, n.o 1, alínea d) — ou, como na presente situação, contrariando ou derrogando ato legislativo aprovado ao abrigo dessa reserva, sem a prévia obtenção de autorização legislativa, pois isso redundaria numa atuação da Região que ultrapassa os seus poderes constitucionalmente definidos. A necessidade de respeito por parte das Assembleias Legislativas, no exercício da autonomia legislativa, pelas matérias reservadas aos órgãos de soberania decorre, aliás, igualmente do artigo 228.o, n.o 1, da CRP. 

Resulta, portanto, deste regime que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, no exercício da sua competência legislativa de definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções, pode criar contra- ordenações de forma inovatória, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e estabelecer ou modificar as coimas ou sanções acessórias a elas aplicáveis, mas sempre de acordo com o «regime geral de punição [...] dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo» e os limites aí definidos. Note-se, aliás, que o artigo 67.o, alínea h) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (cf. Lei n.o 39/80, de 5 de agosto, alterada pela Lei n.o 9/87 de 26 de março, pela Lei n.o 61/98, de 27 de agosto, e pela Lei n.o 2/2009, de 12 de janeiro), ao definir a competência legislativa nesta matéria, limita-a à criação de «regimes especiais de mera ordenação social e respetivo processo».

No caso de pretender derrogar o regime geral, deve a Assembleia Legislativa da Região Autónoma solicitar a devida autorização legislativa à Assembleia da República, nos termos dos artigos 227.o, n.o 1, alínea b), e 165.o, n.o 1, alínea d) da CRP (cf. J. Miranda, “A autonomia legislativa das regiões autónomas após a revisão constitucional de 2004”, Scientia ivridica, n.o 302, 2005, p. 205). Como não o fez, deverá ater-se aos já referidos limites decorrentes do regime geral. 

Da síntese realizada pelo Acórdão n.o 578/2009 relativamente a esta jurisprudência, pode retirar-se que a matéria da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo abrange:

* A definição da natureza do ilícito contraordenacional;
* O estabelecimento do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações;
* A fixação dos respetivos limites das coimas — a sua moldura abstrata; e
* A fixação das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. 

[...]

Assim sendo, nas situações em que o Governo estabelece quadros contraordenacionais que não respei- tam os limiares máximos ou mínimos estabelecidos no RGCO, sem cobertura de autorização legislativa, tem o Tribunal  Constitucional considerado que se viola «não só a lei-quadro definidora deste regime, mas e em simultaneidade, a norma da Constituição que define a competência legislativa reservada da Assembleia da República. Aquele preceito acaba assim por ser portador de uma dupla viciação já que, em concurso ideal, nele coexistem os vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competência legislativa da Assembleia da República» (cf. Acórdão n.o 797/93). Neste caso, o desrespeito dos limites estabelecidos no regime geral redunda em inconstitucionalidade orgânica do diploma em causa.

[...]

A autonomia legislativa das Regiões Autónomas tem como limite as matérias reservadas aos órgãos de sobera- nia o que significa, neste caso, a necessidade de respeito pelos valores máximo e mínimo das coimas definidos no RGCO. Se as Regiões Autónomas ultrapassam esses limites, excedem os poderes que lhes são constitucional- mente confiados, pelo que o ato legislativo em causa será inconstitucional, por força do artigo 227.o, n.o 1, alínea q), e do artigo 165.o, n.o 1, alínea d), da CRP.

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